K rozhodnutiu Ústavného súdu Slovenskej republiky o súlade zásady „jedna obec = jedna zmluva“ pri kolektívnom nakladaní s odpadmi s Ústavou Slovenskej republiky

PL. ÚS 51/2015

 

Plénum Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) na neverejnom zasadnutí nálezom sp. zn. PL. ÚS 51/2015:

1. Zastavilo konanie o návrhu na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 28 ods. 4 písm. r) zákona č. 79/2015 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o odpadoch“) s čl. 12 ods. 1, 2 a 4, čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), čl. 4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii (ďalej len „zmluva o EÚ“) v spojení s čl. 3 zmluvy o EÚ a obsahu Protokolu č. 27 pripojenému k zmluve o EÚ (ďalej len „protokol“), ako i čl. 1 a čl. 7 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/62/ES z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov (ďalej len „smernica“).

2. Vo zvyšnej časti návrhu na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení zákona o odpadoch nevyhovelo.

Návrh na preskúmanie ústavnosti napadnutých ustanovení zákona o odpadoch podala skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“). Sudcom spravodajcom v tejto veci bol sudca Sergej Kohut.

Navrhovatelia v prvom rade spochybnili súlad ustanovení § 59 ods. 2 a § 81 ods. 22 zákona o odpadoch, ktoré vo vzťahu ku kolektívnemu nakladaniu so spoločným odpadom z obalov a separovaným komunálnym odpadom stanovujú pravidlo, že oprávnené subjekty (v zmysle novej terminológie „organizácie zodpovednosti výrobcov“) môžu uzatvárať zmluvy len s obcami (to znamená, že v zmysle nových zákonných pravidiel už nebudú môcť byť uzatvárané zmluvy s inými organizáciami, akými sú napr. zberne odpadu), pričom má zároveň platiť zásada „jedna obec = jedna zmluva“, v zmysle ktorej obec môže pre nakladanie s odpadmi z obalov a odpadov z neobalových výrobkov zbieraných spolu s odpadmi z obalov uzavrieť zmluvu len s jednou organizáciou zodpovednosti výrobcov pre obaly na obdobie najmenej jedného kalendárneho roka. Navrhovatelia namietali, že implementáciou princípu „jedna obec = jedna zmluva“ dôjde k dramatickému predefinovaniu a celkovej zmene schémy nakladania s odpadmi z obalov na Slovensku; pritom sa eliminuje súťaž na trhu pre kolektívne nakladanie s odpadmi a pre triedený zber komunálneho odpadu. Navrhovatelia taktiež poukázali na vznik tzv. exkluzívnych (výhradných) zmlúv, ktorých existencia podľa názoru navrhovateľov zasiahne výrazným spôsobom do funkčných mechanizmov trhu.
Navrhovatelia zároveň spochybnili aj súlad ustanovenia § 28 ods. 4 písm. r) zákona o odpadoch, v zmysle ktorého je organizácia zodpovednosti výrobcov povinná oznámiť presahujúce množstvá koordinačnému centru a takáto organizácia zodpovednosti výrobcov, ktorá prijme presahujúce množstvá, nie je povinná tieto množstvá poskytnúť v prospech ostatných organizácií zodpovednosti výrobcov. Navrhovatelia namietali, že takáto právna regulácia môže viesť k situácii, v ktorej bude jedna organizácia zodpovednosti výrobcov získavať a držať presahujúce množstvá vyzbieraného odpadu z obalov, a iným výrobcom, ktorí si plnia vyhradené povinnosti individuálne alebo iným organizáciám zodpovednosti výrobcov, bude zabránené získať prístup k takým množstvám odpadu z obalov, ktoré budú dostatočné na to, aby mohli plniť zákonné povinnosti.

Ad 1. Pokiaľ ide o navrhovateľmi napadnuté ustanovenie § 28 ods. 4 písm. r) zákona o odpadoch, ústavný súd zistil, že zákonom č. 292/2017 Z. z., ktorým bol novelizovaný zákon o odpadoch, došlo k zmene znenia tohto ustanovenia, a to v rozsahu, ktorý korešponduje s požiadavkami a argumentmi navrhovateľov, keďže táto novela zákona o odpadoch zmenila pôvodnú fakultatívnu možnosť (oprávnenie) organizácií zodpovednosti výrobcov poskytnúť presahujúce množstvá v prospech iných organizácií zodpovednosti výrobcov, výrobcov zastúpených treťou osobou a výrobcov vyhradených výrobkov, ktorí plnili vyhradené povinnosti individuálne a ktorí boli členmi koordinačného centra, na povinnosť poskytnúť presahujúce množstvá uvedeným subjektom. Aktuálne účinná právna úprava už teda neponecháva v dispozičnej sfére organizácií zodpovednosti výrobcov voľbu, či ponúknu presahujúce množstvá ostatným členom koordinačného centra, ale stanovuje im to explicitne a kogentne ako ich povinnosť. Vzhľadom na uvedené ústavný súd preto konanie o návrhu navrhovateľov v tejto časti zastavil.

Ad 2. Pokiaľ ide o navrhovateľmi napadnuté ustanovenia § 59 ods. 2 a § 81 ods. 22 zákona o odpadoch, ústavný súd posudzoval v prvom rade súlad napadnutej právnej úpravy s čl. 55 ods. 2 ústavy garantujúcim ochranu a podporu hospodárskej súťaže. Po ustálení právneho záveru, že činnosť organizácií zodpovednosti výrobcov možno zaradiť pod rámec hospodárskej súťaže, pristúpil ústavný súd k posúdeniu princípu „jedna obec = jedna zmluva“, ktorý sa uplatňuje v súvislosti s činnosťou organizácií zodpovednosti výrobcov. Po podrobnej analýze ústavný súd dospel k záveru, že multiplicita zmluvných vzťahov by v posudzovanom prípade predstavovala zvýšené transakčné náklady a vice versa systém jednej zmluvy znižuje transakčné náklady, keďže zjednodušuje a sprehľadňuje systém. Ústavný súd zároveň zohľadnil aj skutočnosť, že nejde o rigidný uzatvorený zmluvný systém. Flexibilita systému (ktorá je v tomto prípade stotožniteľná s požiadavkami funkčných mechanizmov hospodárskej súťaže, medzi ktoré je možné zaradiť aj elimináciu vzniku monopolov) je garantovaná jednak možnosťou obcí v ročnom horizonte vypovedať uzatvorené zmluvy (garancie hospodárskej súťaže na strane obcí) a taktiež možnosťou vytvoriť si vlastnú organizáciu zodpovednosti výrobcov za podmienok, ktoré sú z normatívneho hľadiska rovnocenné pre všetky subjekty (garancia hospodárskej súťaže na strane výrobcov). Fixácia zmlúv na obdobie jedného roka zabezpečuje na jednej strane stabilitu vzťahov počas jedného roka, ale zároveň umožňuje zmenu každý rok.

Ústavný súd v závere konštatoval, že pri posudzovaní návrhu navrhovateľov sa pohyboval v priestore vymedzenom dvoma mantinelmi: na jednej strane sa nachádzal verejný záujem na znížení množstva skládkovaného odpadu, predchádzaní vzniku odpadu, ako aj minimalizácii negatívnych vplyvov vzniku a nakladania s odpadom na životné prostredie a zdravie ľudí a na druhej strane nevyhnutnosť zabezpečiť v systéme nakladania s odpadom zdravé konkurenčné prostredie pre všetky zúčastnené subjekty. Na základe vykonanej analýzy a po zohľadnení všetkých nuáns posudzovaného problému ústavný súd konštatoval, že identifikoval verejný záujem na implementácii princípu „jedna obec = jedna zmluva“ a tento verejný záujem dosahuje takú ústavnú intenzitu, ktorá legitimizuje zavedenie „exkluzívnych zmlúv“ v odpadovom hospodárstve. Zvolený model ústavný súd zároveň považoval za racionálny a rozumný spôsob dosiahnutia cieľov vymedzených požiadavkami ekologickej etiky, ktoré smerujú k zvýšeniu miery ochrany prírody.

Vychádzajúc z uvedených východísk ústavný súd dospel k záveru, že navrhovateľmi napadnutá právna úprava je v súlade s čl. 55 ods. 2 ústavy.

Vzhľadom na skutočnosť, že navrhovatelia argumentačne prepojili nimi namietaný zásah do práva podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy s tézou o vytvorení značných bariér vstupu na trh, čím implicitne podmienili zásah do práva podnikať porušením princípu ochrany hospodárskej súťaže, ústavný súd vzhľadom na predošlý záver o súlade navrhovateľmi napadnutej právnej úpravy s čl. 55 ods. 2 ústavy následne konštatoval, že napadnuté ustanovenia zákona o odpadoch sú v súlade aj s čl. 35 ods. 1 ústavy, ako aj s čl. 12 ods. 1, 2 a 4, čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy (ktoré boli vzhľadom na ich akcesorickú povahu spojené s posúdením zásahu do čl. 35 ods. 1 ústavy).

Vzhľadom na skutočnosť, že navrhovateľmi namietaný nesúlad napadnutých ustanovení zákona o odpadoch s ustanoveniami zmluvy o EÚ a protokolu sa koncentroval na oblasť ochrany hospodárskej súťaže, ktorú ústavný súd posúdil už v relácii k ústave, a aj v prípade navrhovateľmi vymedzeného okruhu (výseku) z práva Európskej únie išlo o totožné princípy a právom chránené hodnoty (hospodárska súťaž) a návrh navrhovateľov v tejto časti len duplikoval dôvody, ktoré už boli ústavným súdom zahrnuté a posúdené v rámci súladu s vnútroštátnym právom (kompatibilita s ústavou), ústavný súd z rovnakých dôvodov nevyhovel ani návrhu navrhovateľov na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení zákona o odpadoch s ustanoveniami zmluvy o EÚ a protokolu.

Pokiaľ napokon ide o časť návrhu týkajúcu sa namietaného nesúladu napadnutých ustanovení zákona o odpadoch s ustanoveniami smernice, ústavný súd konštatoval, že táto smernica, hoci predstavuje právne záväzný akt orgánov Európskej únie a prameň jej sekundárneho práva, nie je referenčnou normou v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, a preto návrhu navrhovateľov ani v tejto časti nebolo možné vyhovieť.

Podrobné odôvodnenie predmetného rozhodnutia ústavného súdu je obsiahnuté v odôvodnení samotného nálezu ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 51/2015.

JUDr. Ivetta Macejková, PhD., LL.M.
predsedníčka
Ústavného súdu Slovenskej republiky

Dátum vytvorenia: 12. 9. 2018
Dátum aktualizácie: 12. 9. 2018