História ústavného súdnictva na Slovensku

 

Keď sa na konci 18. storočia začína najskôr v britských kolóniách Severnej Ameriky a vo Francúzsku šíriť myšlienka, že štátna moc má byť zviazaná dokumentom najvyššej právnej sily nazvaným ústava a predstavujúcim spoločenskú zmluvu medzi suverénnym ľudom a štátom, ktorý tento ľud zakladá a poveruje ho výkonom štátnej moci, hľadali sa spôsoby, ako štátne orgány donútiť neprekračovať hranice ústavy.

Už v samotných počiatkoch mnohí právni učenci uvažovali nad zriadením špeciálneho orgánu povereného kontrolou ústavnosti zákonov a viaceré rané ústavy severoamerických štátov s takým orgánom počítajú. Podobne v revolučných 90. rokoch 18. storočia uvažoval vo Francúzsku Emmanuel Joseph Sieyès, ktorý navrhoval zriadenie takzvanej ústavnej poroty, a tiež slávny neapolský právnik Mario Pagano, ktorý sa v návrhu ústavy Neapolskej republiky v roku 1799 asi najviac priblížil k tomu, čo si dnes predstavujeme pod ústavným súdom. Všetky spomínané návrhy však mali spoločné to, že tieto orgány poverené ochranou ústavy nemali právomoc protiústavné zákony, ak už boli uverejnené a zaväzovali, rušiť. Mohli ich zrušenie iba zákonodarnému zboru odporučiť. V Európe tieto snahy však v revolučných vojnách na niekoľko desaťročí zanikli a v USA prevládol nakoniec model založený na myšlienkach Alexandera Hamiltona, ktorý sa vyznačuje tým, že ktorýkoľvek súd môže v konkrétnom prípade neuplatniť zákon, o ktorom sa domnieva, že je protiústavný.

V postnapoleonovskom období sa na našom kontinente centrum diskusií o zriadení mechanizmu kontroly ústavnosti právnych aktov presúva do strednej Európy – do Švajčiarska, nemeckých štátov a predovšetkým do Habsburskej monarchie. Hlavným centrom sa stáva Viedeň, kde v roku 1885 pôsobí slávny právny teoretik nemeckého pôvodu Georg Jellinek a vydáva dielo nazvané Ústavný súd pre Rakúsko. Na jeho myšlienky nadviažu viacerí iní právnici vrátane českého teoretika Františka Weyra a predovšetkým jeden z najvýznamnejších právnikov 20. storočia rakúsky profesor Hans Kelsen. Kelsen vychádzal z prísnej hierarchie právnych noriem, na ktorej vrchole stojí ústava, ktorá pri tvorbe zákonov obmedzuje aj samotného zákonodarcu. Kontrolu zákonodarcu potom v súlade s teóriou deľby štátnej moci nemali vykonávať všeobecné súdy, ale osobitný centralizovaný orgán ochrany ústavnosti stojaci mimo sústavy súdov, ktorý môže zákony rušiť pre ich rozpor s ústavou na rozdiel od amerických súdov nielen s platnosťou pre konkrétny prípad, ale pre všetkých.

Na základe tejto koncepcie vznikli prakticky súčasne v rokoch 1920/1921 prvé dva ústavné súdy v pravom slova zmysle na svete, jeden v Rakúsku a druhý v Československu. Medzi českými a rakúskymi kolegami sa niekedy vedú priateľské akademické spory o tom, kto mal prvý ústavný súd, ale na to sa nedá jednoznačne odpovedať. Rakúska dočasná ústava z roku 1919 síce počíta s orgánom s takým názvom, ale ten nemohol rušiť už vyhlásené zákony a aj pred vyhlásením mohol kontrolovať iba tie krajinské. Československá ústava z roku 1920 ako prvá počíta s ústavným súdom v pravom slova zmysle, teda vybaveným právomocou rušiť už platné zákony. No kým bol v Československu prijatý vykonávací zákon a prví sudcovia boli reálne vymenovaní, rakúsky ústavný súd podľa ústavy z konca roku 1920 už niekoľko mesiacov zasadal. Pravda je taká, že českí a rakúski právnici, ktorí sa zaslúžili o rozvoj myšlienky zriadenia ústavného súdu, boli v častých pracovných a niekedy aj priateľských kontaktoch. Keď na troskách Rakúsko-Uhorska vznikli dva nezávislé štáty Rakúsko a Československo, v oboch štátoch tvorcovia ústav naviazali na tieto doktrinálne debaty tak, že do ústavy zahrnuli ustanovenia o ústavnom súde. Treba uznať, že rakúsky vplyv v oblasti teórie bol dominantný, a tiež to, že činnosť rakúskeho ústavného súdu bola podstatne významnejšia.

Prvý československý ústavný súd sa skladal zo siedmich sudcov pôsobiacich na desať rokov, a to po dvoch volených plénom najvyššieho súdu a najvyššieho správneho súdu, a z troch menovaných prezidentom republiky, ktorý si vyberal z trojíc navrhnutých Poslaneckou snemovňou, Senátom a Snemom Podkarpatskej Rusi. Títo ústavní sudcovia však naďalej vykonávali svoje profesie a súd tak nezasadal stále. Úlohou ústavného súdu bolo kontrolovať ústavnosť zákonov a neodkladných opatrení s mocou zákona, no k tomu došlo len raz v roku 1922 a potom sa k rozhodovaniu vrátil po období rokov 1931 – 1938, keď v dôsledku politickej krízy nemal dostatok sudcov, až krátko pred vojnou. Na súde pôsobili aj Slováci: Ivan Jurecký bol v 20. rokoch náhradným sudcom a Adolf Záturecký sa dokonca v 30. rokoch stal jeho podpredsedom. Prvý ústavný súd na území Slovenska sa tak do histórie zapísal skôr než svojou činnosťou, ktorá bola veľmi sporadická, ako dôležitý symbol našich právnych dejín.

K skutočnému rozvoju ústavného súdnictva dochádza až po druhej svetovej vojne a spája sa najmä so vznikom (vtedy ešte) západonemeckého Spolkového ústavného súdu a Ústavného súdu Talianska, po ktorých vznikali postupne aj ďalšie ústavné súdy.

Na území Slovenska však ústavné súdnictvo, naopak, na viac ako 50 rokov zaniklo. Ústava vojnového Slovenského štátu síce zveruje kontrolu ústavnosti zákonov tzv. ústavnému senátu, avšak ten nikdy nerozhodol o protiústavnosti žiadneho zákona a je pochybné, či vôbec niekedy zasadal. Podobne po nástupe komunistického režimu malo súlad zákonov s ústavou kontrolovať predsedníctvo Národného zhromaždenia, čo bolo však skôr iluzórne.

Za zmienku však stojí skutočnosť, že ústavný zákon o federácii z roku 1968 zavádza v Československu opätovne dokonca tri ústavné súdy: jeden federálny a dva republikové. Nejde však o nadviazanie na demokratické medzivojnové tradície. Takmer celá úprava je totiž prakticky prevzatá z juhoslovanskej federálnej ústavy z roku 1963. No táto úprava mala podstatne väčší vplyv na dnešné slovenské ústavné súdnictvo, pretože sa najprv stala základom pre úpravu ponovembrového federálneho ústavného súdu, z ktorej do značnej miery čerpala aj ústava samostatnej Slovenskej republiky. Niektoré ustanovenia upravujúce právomoci ústavného súdu, ktoré sa prvýkrát objavujú v ústavnom zákone o federácii z roku 1968, prežívajú v našej ústave dokonca dodnes.

Ďalšia kapitola ústavného súdnictva na Slovensku je spojená so spoločenskými zmenami, ktoré po roku 1989 priniesli pád komunistických režimov v krajinách východnej a strednej Európy. V tomto období môžeme hovoriť o ďalšej „vlne“ vzniku ústavných súdov, súčasťou ktorej bol aj Ústavný súd Českej a Slovenskej federatívnej republiky. Pre ústavné súdy vznikajúce po roku 1989 bolo charakteristické, že boli súčasťou snahy o demokratizáciu spoločnosti v bývalých krajinách východného bloku a snahy o zakotvenie reálnej deľby štátnej moci so systémom vzájomných bŕzd a protiváh.

Ústavný súd Českej a Slovenskej federatívnej republiky sa skladal z dvanástich sudcov a každú z federálnych republík zastupovali šiesti sudcovia. Do právomoci ústavného súdu patrila abstraktná aj konkrétna kontrola ústavnosti a podávanie záväzného výkladu ústavných zákonov federácie. Funkčné obdobie sudcov malo byť sedemročné, ústavný súd však zanikol už po roku svojej pôsobnosti spolu so zánikom spoločného štátu Čechov a Slovákov 31. decembra 1992. Napriek svojmu krátkemu pôsobeniu sa ústavný súd svojou rozhodovacou činnosťou jednoznačne prihlásil ku koncepcii materiálneho právneho štátu, na ktorú následne nadviazal aj Ústavný súd Slovenskej republiky.

Vznik Ústavného súdu Slovenskej republiky predpokladala Ústava Slovenskej republiky, ktorá bola prijatá v čase federácie, napriek tomu však bola v princípe koncipovaná ako ústava samostatného štátu. Ústavný súd Slovenskej republiky začal svoju činnosť 17. marca 1993, a to pod vedením svojho prvého predsedu Milana Čiča. V tom čase sa ústavný súd skladal z desiatich sudcov, ktorí boli do funkcie menovaní na obdobie siedmich rokov.

Už vo svojich počiatkoch dostal slovenský ústavný súd pomerne široké právomoci, ako je napokon aj typické pre väčšinu postkomunistických krajín, kde sa typicky zriaďovali začiatkom 90. rokov silné ústavné súdy. Základnou a najdôležitejšou právomocou ústavného súdu prirodzene bola a dodnes ostáva kontrola súladu právnych predpisov s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami. Spomedzi iných ústavných súdov je ten slovenský výnimočný tým, že môže preskúmavať prakticky všetky právne predpisy tvoriace súčasť právneho poriadku, teda popri zákonoch aj všeobecne záväzné predpisy vydávané vládou, ministerstvami a inými ústrednými orgánmi štátnej správy, pričom v prípade nich preskúmava aj súlad so zákonmi. Zároveň už pôvodné znenie ústavy mu dávalo právomoc preskúmavať aj predpisy miestnej štátnej správy a územnej samosprávy. Iniciovať túto kontrolu mohli prezident republiky, skupina aspoň 30 poslancov, generálny prokurátor a, trochu neobvykle, vláda. Návrh mohol podať aj všeobecný súd, ak v konaní pred ním mal aplikovať predpis, o ktorom bol presvedčený, že nie je v súlade s referenčnými normami.

Ústavný súd bol tvorcami ústavy zaradený medzi nie mnoho ústavných súdov, ktoré sú poverené kontrolou ústavnosti a zákonnosti priebehu volieb a, v našom prípade, aj referenda. V oblasti individuálnej ochrany ústavnosti však pôvodná koncepcia bola veľmi striedma. Ústavné sťažnosti mohli podávať fyzické a právnické osoby len proti rozhodnutiam správnych orgánov, ak ochranu nemohol poskytnúť iný súd. Keďže väčšinu správnych rozhodnutí bolo možné napadnúť pred správnymi súdmi, ktorých rozhodnutia už nepodliehali kontrole ústavného súdu, konanie o ústavnej sťažnosti malo v tomto období len malý význam. Občania sa síce mohli na ústavný súd obracať v prípadoch porušení základných práv aj s takzvanými podnetmi, konanie o nich však bolo prakticky neregulované a rozhodnutia ústavného súdu tak boli spravidla iba deklaratórne.

Významnou právomocou najmä v prvom funkčnom období, trochu neobvyklou z komparatívneho hľadiska, bolo podávanie všeobecne záväzného výkladu ústavy a ústavných zákonov. Na pôdoryse kompetencie výkladu podľa čl. 128 ústavy prebiehali v 90. rokoch zložité mocenské spory medzi prezidentom republiky a predsedom vlády. Jedno z prvých rozhodnutí ústavného súdu vôbec sa týkalo sporu o to, či je prezident povinný vyhovieť žiadosti premiéra o odvolanie ministra. Ústavný súd rozhodol, že prezident sa návrhom musí zaoberať, ale nie je povinný mu aj vyhovieť.

Prvé funkčné obdobie ústavného súdu v rokoch 1993 – 2000 možno v skutku označiť za dramatické. Žiaden iný stredoeurópsky ústavný súd nezohral takú významnú rolu v ochrane samotnej existencie ústavnosti. Slovenský ústavný súd musel prakticky od začiatku svojej rozhodovacej činnosti tlmiť expanzívnu moc. Ústavný súd v prvom období nemal veľa príležitostí rozvíjať tradičné ľudské práva, ale zásadným spôsobom presadzoval základný predpoklad ochrany slobody, a to princíp obmedzenej štátnej moci, teda požiadavku, aby aj samotná moc rešpektovala právo.

V druhom funkčnom období od roku 2000 do roku 2007 došlo k zvýšeniu počtu ústavných sudcov na trinásť a zároveň k predĺženiu ich funkčného obdobia na dvanásť rokov. Okrem toho ústavnému súdu pribudli ďalšie právomoci, z ktorých dve sú zásadné. Tá prvá sa prejavila až neskôr, ale má potenciál naberať na význame. Ústavný súd bol poverený preventívne pred vyhlásením referenda posúdiť, či vôbec ústava referendum o danej otázke dovoľuje vyhlásiť, a tak konanie referenda zablokovať. Ide o právomoc vlastnú ústavným súdom v niektorých štátoch, na základe ktorej dokáže vzniknúť rozsiahla judikatúra a ktorá odráža princíp, že v právnom štáte sú hranicami ústavy viazané nielen štátne orgány, ale aj voliči hlasujúci v referende.

Okrem toho došlo k zavedeniu riadnej ústavnej sťažnosti. Od roku 2002 môže ktorákoľvek fyzická alebo právnická osoba sťažnosťou napadnúť akékoľvek právoplatné rozhodnutie alebo iný zásah ktoréhokoľvek orgánu verejnej moci, o ktorom sa domnieva, že porušuje jej základné práva, pričom podmienkou je využitie všetkých opravných prostriedkov, ktoré má k dispozícii pred inými súdmi. Práve táto právomoc bola dôvodom navýšenia počtu sudcov na trinásť a skutočne došlo k značnému nárastu práce ústavného súdu.

To sa napokon prejavilo počas tretieho funkčného obdobia ústavného súdu v rokoch 2007 – 2019, keď došlo k zásadnému nárastu počtu ústavných sťažností. V tomto období bol ústavný súd poverený novou právomocou spočívajúcou v overení, či zrušenie amnestie a milosti prezidenta republiky národnou radou je v súlade s ústavou. Známy je v tomto smere nález z jari 2017, podľa ktorého národná rada konala v súlade s ústavnými princípmi, keď zrušila tzv. Mečiarove amnestie. Ústavný súd napokon v závere tretieho funkčného obdobia naplno rozvinul svoju doktrínu o tom, že niektoré ústavné princípy sú natoľko zásadné pre charakter Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu, že ich nemožno prelomiť ani novelou ústavy. Tieto princípy nazval materiálne jadro ústavy a koncom januára 2019 pristúpil k vyhláseniu protiústavnosti niektorých ustanovení ústavy zavedených skoršou novelou, ktoré sa týkali previerok sudcov.

Počas štvrtého funkčného obdobia od roku 2019 ústavný súd musel takisto čeliť nevídaným problémom. Najprv pre politickú krízu parlament nezvolil dostatočný počet kandidátov na sudcov, v dôsledku čoho bol súd viac ako polroka takmer nefunkčný. Následne sa ústavný súd musel sám naučiť fungovať v podmienkach pandémie COVID-19, ale zároveň musel reagovať na opatrenia prijímané štátnymi orgánmi v boji proti tejto pandémii. Z tohto obdobia pochádzajú viaceré rozhodnutia, ktorými ústavný súd nastavoval mantinely zásahu do základných práv, či už išlo o zber telekomunikačných údajov, alebo štátne karantény. Medzi zásadné rozhodnutia z tohto obdobia patria aj dva nálezy o neprípustnosti referenda o predčasných voľbách a demisii vlády.